中共中央政治局10月13日召開會議，中共中央政治局聽取了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》稿征求意見的情況報告，決定根據這次會議討論的意見進行修改后將建議稿提請26日－29日召開的十八屆五中全會審議。新時期，新規劃，十三五規劃建議（和十三五規劃）將以什么方式呈現，會有哪些重點，十三五系列報告之五將通過回顧歷次五年規劃及建議的框架結構，梳理黨中央和國務院關注的重點領域，重點對這個問題進行回答。
一、十三五規劃的總體結構
由于五年規劃是關于未來五年國民經濟和社會發展的規劃，全面覆蓋，重點安排是其基本特征。“十二五規劃”全文共有十六篇六十二章的內容，我們認為“十三五”規劃的篇章大致相同，仍將從規劃基調、三農、制造業、服務業、區域發展、綠色發展、科教興國、改善民生、社會管理、文化、體制改革、對外開放、民族團結和兩岸關系、國防以及規劃評估體系等方面展開。
由于每個五年規劃所處的歷史階段不同，面臨的歷史任務不同，這使得每個五年規劃具有不同的工作重點。五年規劃所處的歷史階段是基本的出發點，具體的工作部署是要完成特定歷史任務的具體體現。我們對十三五規劃的前瞻基本上按照這兩個方面展開。

二、十三五的歷史使命和總體基調
2.1“兩個一百年”奮斗目標和“四個全面”
習近平主席在2015年全國兩會期間，首次針對“十三五“規劃進行重要闡述，“十三五”規劃是實現全面建設小康的規劃，是實現第一個“一百年目標”的規劃。“第一個百年”奮斗目標，即中國共產黨成立100周年時，全面建成小康社會，這是中國夢的第一個宏偉目標。“十三五”時期是全面建成小康社會最后沖刺的五年，也是全面深化改革，全面依法治國，全面從嚴治黨要取得決定性成果的五年。“十三五”規劃是新一屆領導人執政后的第一個五年規劃，這五年里該如何走得既穩又好，對于第二個一百年的開局至關重要。
2.2新常態比以往任何時期都需要創新
在今年的中央經濟工作會議上，習近平主席強調：“適應、把握、引領新常態，是未來五年經濟發展的大邏輯”。新常態，可以用三期疊加，三性疊加和三個轉換來概括。“三期疊加”，即經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期。
“三性疊加”是指周期性因素、結構性因素和外生性因素疊加。“三轉換”是指增長動力的轉換，經濟發展方式的轉換，新舊發展模式的轉換。當前我國增長動能處于破舊進行時和立新未完成時并行，新舊增長動力能否順利銜接，經濟能否順利換擋，經濟增長質量能否上一個臺階，關鍵在于能否實現增長動力的“去舊換新”。
“去舊”即制造業去過剩產能，房地產的去泡沫化和金融領域的去杠桿，“換新”指新增長動力的培育。今年八月底人大發布了關于“十三五”規劃綱要編制的調研專題報告里面，提出“十三五”期間面對新舊發展動力銜接問題，將深入“實施創新驅動發展戰略，推動科技創新、產業創新、企業創新、市場創新、產品創新、業態創新、管理創新等，加快形成以創新為主要引領和支撐的發展模式”。
李克強總理在國務院常務會議上多次強調“雙創”不僅有利于應對新舊經濟發展動力銜接，也有利于產業結構調整和轉型升級，轉變經濟發展方式。創新驅動一方面要加快改造提升傳統產業，深入推進信息化與各產業的協同和融合；另一方面要著力培育戰略性新興產業，大力發展生產性服務業和現代服務業。傳統的以資源和要素驅動的發展方式，要轉向以創新驅動和發展質量為中心，依靠科學技術和人力資本及管理創新的發展模式；以往的依靠外需的發展模式轉向以國內需求和內生動力的發展模式。
三、十三五的工作重點
十三五規劃是新一屆政府出臺的第一個五年規劃，新一屆政府的關注的重點提供了我們前瞻十三五工作重點的一個線索。十八大換屆以來，已舉辦17次深改組會議、32次中央政治局會議以及100多次國務院常務會議（參見附表1、2）。
通過對歷次會議的主題進行梳理，我們發現這些會議重點集中在以下8個方面：1、保持穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險；2、開啟新一輪高水平對外開放；3、司法改革及依法治國；4、體制改革；5、扶貧及全面建成小康；6、從“區間調控”到“定向調控”再到“相機調控”；7、農業現代化及農村土地制度改革。8、生態文明。這是新一屆領導集體關注的重點，也將成為十三五的工作重點。
3.1穩增長完善調控
穩增長是解決一切矛盾的基礎。李克強總理2015年8月28日國務院常務會議上強調：“保增長一是要創造新的發展活力，二是要鞏固和維持已有的經濟向好的勢頭”。只有經濟基礎面基礎牢固了，國內外各種矛盾才有可能迎刃而解。中央政治局會議共有八次提到穩增長這一主題，按照2015年基本實現7%目標，“十二五”期間平均增速可達7.8%。
根據全面建設小康的任務，“2020年GDP比2000年翻兩番”的目標，從2000年開始到2020年，年均增速需保持7.18%的增長水平，最后五年即“十三五”時期經濟平均增速至少需要保持在6.5%，這個是“十三五”期間我國經濟增長的底線。“十三五”以及未來很長一段時間，經濟形勢將繼續錯綜復雜和撲朔迷離，這就需要進一步完善宏觀調控。李克強總理8月18日國務院常務會議強調宏觀調控要走向“區間調控”，“定向調控”，“相機調控”和“精準調控”，注重各項調控措施的貫徹落實。
十三五區間將逐漸形成以宏觀調控和微觀規制相結合的調控體系。3.2深化四大領域改革價格形成機制改革。深改組16次會議強調“價格形成機制改革是社會主義市場經濟體制改革的重要內容“，價格形成機制也是經濟體制改革的重要突破口。
當前隨著改革的深入，商品價格雙軌制以及要素市場的價格扭曲對市場化改革推進的阻礙和負作用越來越大。“十三五”要完善重點領域價格形成機制，健全政府定價制度，加強市場價格監管和反壟斷執法，實現競爭性領域和環節價格基本放開。價格改革36年之后，剩下難改的牽制著中國經濟的轉型和升級。
“十三五”期間將推進政府定價公開透明和定價項目清單化，放管結合，強化事中事后監管，同時建立起科學、規范、透明的價格監管制度和反壟斷執法體系。財稅和國民收入分配體制改革。深改組第3次會議開始就涉及到這方面內容。
“十三五”期間的重點是進一步完善稅收和非稅收入制度，完善財政轉移支付制度，加強地方政府性債務管理，建立全面規范、公開透明的預算制度。國民收入分配體制改革方面，將繼續強調提高居民收入占國民收入的比重和勞動報酬在初次分配中的比重。金融和資本市場改革。
“十三五”期間將著力提高直接融資在社會融資中的比重，同時放寬金融市場準入。確立金融綜合經營模式，建立與之相適應的監管體制，完善利率匯率形成機制。《國務院關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》明確提出，到2020年，基本形成結構合理、功能完善、規范透明、穩健高效、開放包容的多層次資本市場體系“。
另外，從習近平主席訪美期間最新一次對資本市場表態，以及李克強總理在達沃斯論壇對中國資本市場的闡述均可以看出中央對資本市場穩定及改革發展的重視，中國資本市場的健康發展以及多層次資本市場的發展都將是“十三五規劃”的重點。
具體可能細化為發展多層次股票市場，規范發展債券市場，培育私募市場，推進期貨市場建設，提高證券期貨服務業競爭力，擴大資本市場開放：便利境內外主體跨境投融資，包括擴大合格境外機構投資者、合格境內機構投資者的范圍，提高投資額度與上限，開放境外個人直接投資境內資本市場，有序推進境內個人直接投資境外資本市場等。農村土地制度改革。
中央深改組第5次會議強調了引導農村土地承包經營權流轉發展農業適度規模經營的意見；中央深改組第7次會議出臺了關于完善農村土地征收制度、建立農村集體經營性建設用地入市制度，集體經營性建設用地入市、完善農村宅基地制度的意見，農村土地制度改革是保證農村土地資源順利流動，切實提高農民收入的保證，“十三五”期間的重點是穩步推進和具體落實相關的土地制度改革。
3.3提高對外開放水平
習近平主席16次深改組會議上強調“以開放促改革、促發展，是我國改革發展的成功實踐”。“十三五”期間將繼續堅定不移實施對外開放的基本國策、實行更加積極主動的開放戰略，以擴大開放促進深化改革，以深化改革促進擴大開放。
我們認為自2014年開始中國正掀起新一輪、更加積極主動的全方位對外開放，新一輪對外開放將沿著四條主線展開：（1）由于多哈會談陷入僵局，很多國家從多邊貿易體制轉向更靈活、更有針對性的區域貿易協定。目前美國主導跨太平洋伙伴關系協定（TPP）、跨大西洋伙伴關系協議（TTIP）和服務貿易協定（TiSA），將決定未來區域合作的規則，中國需要通過加入談判、建立區域全面經濟合作伙伴關系（RCEP）、和越來越多的國家簽訂自由貿易協定等方式進行積極應對。（2）推動和落實一帶一路愿景和行動計劃。（3）擴大自由貿易園區的試點。（4）擴大內陸沿邊開放。
3.4力推農業現代化
十八屆三中全會提出，要加快構建新型農業經營體系。穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。　　
鼓勵農村發展合作經濟，扶持發展規模化、專業化、現代化經營，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。　
3.5 加快落實制造業
2025制造業是一個國家經濟發展的核心動力。目前總體上我國制造業“大而不強”，結構上子行業發展水平參差不齊，某些傳統的具有比較優勢的行業在人口紅利和勞動力供給拐點時期優勢已經被東南亞國家取代，而在高鐵、裝備制造和航空航天等資本密集型的重工業制造業領域，在國際上的比較優勢比較明顯。
在全球逐步邁入工業4.0的背景下，中國制造在“十三五”時期也將進入政策黃金期。目前被稱為中國工業4.0布局的《中國制造2025發展規劃》已正式推出，中國政府也成立“中國制造強國領導小組”頂層設計領導小組。
《中國制造2025》把智能提升中國制造業整體競爭力作為主要目標，重點發展“新一代信息技術、高檔數控機床和機器人、航空航天裝備、海洋工程及高技術船舶、先進軌道交通裝備、節能與新能源汽車、店里裝備、新材料、生物醫藥及高性能醫療器械、農業機械裝備等”十大領域。此規劃將通過制造業創新中心建設、智能制造業、工業強基、高端裝備創新等五大工程實現。
智能制造是工業4.0的核心，大數據，云計算及“互聯網+”是起點，在頂層設計成立最高領導組織以及規劃緊鑼密鼓進行的過程中，中國開始為制造業彎道超車累計馬力。
3.6打造綠色經濟升級版
深改組第2次會議開始，就提到了“生態文明”，第14次會議也提到了生態環境這一主題并出臺相關政策。政治局會議中共有4次提到生態文明和環境可持續發展。“十三五”時期，我國可持續發展的緊迫性將進一步凸顯，經濟社會永續發展、人民生活質量、社會福利和生態資本的要求越來越高，大力推進綠色革命，打造綠色經濟升級版是時代的要求。
“十三五”期間，將從如下方面開展綠色經濟建設，如建立激勵相容的綠色改革機制；以綠色賬戶核算為基礎，綠色規劃體系為框架，提供綠色發展的頂層設計；完善綠色法規體系，提高綠色信息有效性，加強政府部門綠色監管能力；推行綠色價格和綠色財稅改革，建立生態補償制度；加大綠色投資力度，形成綠色金融平臺，促進綠色產業發展；鼓勵綠色技術創新，樹立行業綠色標桿，實施行業綠色標準；加強綠色宣傳，弘揚綠色理念，形成生態文明建設的文化風尚；推動全球綠色貿易，主動進行國際綠色合作。
從國家戰略利益和能源安全的角度，大力推進煤炭清潔高效利用。大力發展節能環保科技及產業發展，繼續健全重點區域大氣污染聯防聯控制度，依法有序推動公眾參與。加強飲用水水源地保護工作，探索建立土壤污染責任追究制度，盡快啟動全國土壤污染狀況詳查。明確提出節能減排約束性指標，把節能減排作為推進生態文明建設的重要抓手。加大生態補償資金力度，強化生態補償機制建設的基礎性工作；加快解決可再生能源并網消納問題，完善價格、補貼和稅收政策。加強海洋生態環境保護，依法保障實施海洋強國戰略和加強海洋生態環境保護。
3.7完善人口政策
我國人口紅利進入拐點時期，這將導致人口政策的調整：目前我國90后人口僅有80后人口的一半，由于人口結構的變化，未來中國在非熟練勞動力供給層面將面臨長期緊缺的狀態。“十三五”期間勞動力供給量每年將會延續遞減的趨勢，五年將凈減少900萬人。
與此同時，我國60歲以上的人口卻在呈遞增趨勢，到2020年60歲以上人口將達到總人口的17%左右。此外計劃生育“單獨二胎”政策放松效果不及預期，前期計劃生育政策使得年輕的勞動力不斷減少，中國勞動人口已經連續兩年下降。
再次，“十二五”時期中國勞動力成本已經開始上升，以往的依靠廉價勞動力成本取得的外貿出口優勢的情形已不復存在，東南亞國家低廉的勞動力成本對中國構成巨大的競爭壓力。“十三五”時期這一問題將會進一步深化：年輕勞動力人口減少，社會養老壓力不斷增加，人口層面的結構性變化將對“十三五”期間中國社會和經濟帶來巨大的機遇和挑戰，全面放開二胎或提上重要議程。
3.8定向扶貧和精準扶貧
十八屆五中全會將把“扶貧”的重要程度提上日程并作為重要突破口，全面建成小康重要內容是縮小城鄉差距和區域差距，因而十三五期間中央將把農業、農村、農民工作提到優先重視的程度。全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區。
十三五時期是全面建成小康的攻堅拔寨及沖刺期，抓好區域發展的短板，大力推動扶貧開發工作，尤其是定向扶貧和精準扶貧，對于全面建成小康意義重大。在以往扶貧成績的基礎上，進一步提高扶貧資金使用效率。同時要兼顧扶貧地區人口、資源和環境的可持續性，加大貧困地區生態環境保護扶持力度。還要結合依法治國來推進扶貧工作，加快扶貧開發的立法進程。
3.9 大力發展職業教育
全面建成小康社會，除了收入這一指標，要使中國社會走向全面發展和進步，更重要的教育的全面發展。當前我國已經完成了九年義務教育，高等教育的普及率也有了很大提高，教育的包容性邊界不斷擴張。雖然我國教育事業取得了不小的成就，但教育人口的總體素質還不能滿足全面建設小康社會的要求，目前我國人均受教育年限約為8年，比世界平均水平13年低5學年。
此外，雖然我國高等教育的普及率不斷提高，但高等教育培養的人才與當前國內產業結構不太匹配，人才結構性短缺和結構性過剩同時并存。“十三五”時期，職業教育將得到大力發展，職業教育法的相關內容也將進一步得到完善。
四、“十三五”值得重點關注的領域
農業：農業現代化；農業開發、農機及農產品生產加工項目，農村一二三產業融合項目；農機工業領域，行業公共平臺建設工程、關鍵共性技術突破工程、高端農業裝備發展工程、現代制造技術工程。2014年2月《政府工作報告》；2015年8月《人大調研報告》。
制造業2025:新一代信息技術、高檔數控機床和機器人、航空航天裝備、海洋工程及高技術船舶、先進軌道交通裝備、節能與新能源汽車、店里裝備、新材料、生物醫藥及高性能醫療器械、農業機械裝備等十大領域。《中國制造2025》；2014年2月《政府工作報告》；《機器人產業“十三五”發展規劃》
基建項目：國內基建重點項目：地下管廊建社和停車場建設；棚戶區改造；國際基建重點項目：高鐵和核能走出去；建筑節能項目。（2015年6月17日國務院常務會議棚戶區改造新政策）；《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》；（2015年9月習近平訪美期間成立中美建筑節能基金會）
能源資源開發利用：清潔、可再生能源（水電，風電，太陽能）開發，能源資源加工轉化。煤炭開采，油氣開采，黑色有色金屬冶煉。2015年3月國家發改委、國家能源局下發《關于改善電力運行、調節促進清潔能源多發滿發的指導意見》
戰略性新興產業：新一代信息技術、裝備制造，生物醫藥、節能環保科技及產業、新能源及新材料開發；光伏產業：促進產業升級、加大行業補助。2013年1月印發《戰略性新興產業發展專項資金管理暫行辦法》，《關于提高“十三五”光伏發電目標的建議》，《關于“十三五”期間支持光伏產業健康發展的建議》
傳統產業升級改造：機械制造、食品加工、紡織服裝、化工。（2015年《政府工作報告》中提出互聯網+對傳統產業的改造）
電子商務和服務業擴大開放：跨境電商，建筑施工，旅游，物流。（2015年4月商務部辦公廳關于印發《2015年電子商務工作要點》；習近平主席訪美期間與美國達成關于旅游和服務貿易擴大的協議。）
金融服務業：鼓勵、支持銀行、商業性股權投資基金、融資租賃機構“走出去”（2015年央行、工信部、公安部、財政部等十部委今日聯合印發《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》）醫療衛生：醫療信息化、高性能醫療器械、中醫生物醫藥（《全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015—2020年）》）
海洋經濟：包括海水養殖、遠洋漁業、海水淡化，海洋生物制藥，海洋工程技術，海上旅游等。（《中國海洋經濟產業發展現狀及十三五規劃研究報告2015-2020年》）
養老服務：養老服務社會保險，標準化養老服務；社區養老、居家養老；養老服務信息化建設；養老醫療器械等。（民政部部長李立國指出，民政部正在做編制十三五養老服務規劃的前期工作，其目標是要達到每千名老年人擁有養老床位數35到40張，日間照料服務設施要覆蓋所有的城市社區和50%以上的農村。）