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| 從土地性質到不明確征稅: 中國光伏電站用地的"窘境" |
| （時間:2019-5-29 9:06:12） |
近日天津濱海新區拆除了70MW光伏發電項目再一次將光伏用地推到“風口浪尖”上，根據資料，該光伏電站位于海洋生態保護區內，這是當地政府不得不嚴令拆除的“紅線”。
劉明(化名)所在的企業，在數月前達成了一筆光伏電站交易，但時至今日，劉明仍奔波在交易收尾的工作中，其中土地便是讓他最為頭疼的問題。“一方面是買方要求除光伏復合項目之外的光伏電站用地必須按規定轉為建設用地，這是一項‘大工程’；另一方面，稅收是光伏電站用地面臨的最大的風險點之一”，劉明介紹。
光伏電站交易市場的快速崛起，褪去泡沫，存量光伏電站開始暴露出許多遺留問題，不少企業也面對劉明公司一樣的“窘境”。
劉明直言，存量光伏電站最大的風險問題來自于兩方面，一個是合規性問題，另一個則是因建設施工帶來的質量問題，但相較而言，合規性是“致命性”，質量問題是隱患，但遠沒有合規問題來的嚴重。而土地是其中最為典型的合規性問題。
這一點也得到了某試圖通過收購擴大光伏電站裝機量的國有企業的認可，在他們看來，技術性的問題都可以通過整改解決，但合規性的問題往往沒有有效的解決方案。
土地性質問題：“高昂”的用地成本
追溯光伏用地的相關規定，2015年國土資源部、發展改革委、科技部、工業和信息化部、住房城鄉建設部、商務部六大部委聯合下發了《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》(國土資規〔2015〕5號)(以下簡稱“5號文”)，明確“光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案；對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續。對建設占用農用地的，所有用地部分均應按建設用地管理”。
這一規定伴隨著我國光伏電站裝機規模的數倍增長，累計裝機規模從2015年的43GW躍升至2017年的130GW，這其中有近一半的光伏電站場區用地為農用地。
“5號文并沒有禁止光伏電站使用農用地，盡管要求占用農用地需按照建設用地管理，但很多企業并不會將光伏場區用地全部轉為建設用地，這不現實，土地出讓金的代價太大了。大家默認場區用地不占壓土地、不改變地表形態”，劉明介紹道。
據光伏們了解，每兆瓦光伏電站占地一般為30-40畝地，那么1GW光伏電站用地約為30000-40000畝，而2017年全年全國新增建設用地總量指標為600萬畝。
“每個省每年都有固定的建設用地指標，也不可能全部放給光伏用地”，某資深行業人士介紹道，“另外，在國土中認定為農用地屬性的土地，很多已經是荒漠、沙礫等無法開展農業作業的地塊，不建設光伏電站，這塊土地其實也廢掉了”。
2015年之后，光伏行業如火如荼的發展了幾年，這其中，相關主管部門也一直在與國土部門溝通光伏用地相關事宜，試圖為行業爭取光伏用地的寬松政策，然而因各種原因，光伏電站用地的相關政策并未進一步明確。
直到2017年因光伏扶貧項目用地的矛盾暴露，國土資源部聯合國家扶貧辦、國家能源局下發了《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》(國土資規[2017]8號)，除了強調5號文中的相關規定外，允許光伏扶貧項目及利用農用地復合建設的光伏發電站項目使用農用地，但是除光伏扶貧以及光伏+項目之外，大比例的普通光伏電站用地遺留下來的問題已經形成。
稅收：光伏用地的另一顆“炸彈”
光伏電站用地風險除了土地性質問題之外，還有未明確的土地使用稅問題。光伏們曾陸續報道過山東等地縣士級財稅部門要求光伏電站繳納城鎮土地使用稅的相關問題。在山東投資建設光伏電站的業主或許都或多或少的被要求過“繳稅”，即使領跑者項目也并不例外(詳情可點擊《不堪重負！山東某地多座光伏電站被全面積催繳高額土地使用稅》《每年5-8元/平方米！土地使用稅讓山東地面光伏電站投資商陷入絕境》查看)。
實際上，關于光伏電站用地是否需要繳納城鎮土地使用稅并沒有明確的文件參考，大部分的繳稅要求其實來自于地市級財稅部門，同時，因沒有明確文件規定，繳稅額度以及繳納面積同樣因地區而異。。
除此之外，劉明透露，對于光伏繳稅面積認定方法有三類，一是按實際占地面積認定，這也是所需繳納土地稅最多的認定方式；第二是根據光伏板投影方式認定；第三是按照光伏支架基礎占地面積認定，這是繳納稅額最少的認定方式。舉個例子，某占地800畝地的光伏復合項目需要繳納耕地占用稅，按照第一類認定方式，該企業需要繳納1400萬余元，這對于企業來講可謂是一筆巨大的支出，而如果按照第三類認定方式，只需要繳納20-30萬元。
按哪種方式認定將直接影響繳稅額度，政策的不明晰給了許多事情商榷的空間，但也可能存在“天價”稅收，讓業主欲哭無淚，因為大部分項目在進行投資收益率測算時并未將這筆稅費作為邊界條件。
2017年，國家能源局綜合司下發了關于征求對《關于減輕可再生能源領域涉企稅費負擔的通知》意見的函。征求意見稿中提到，在城市、縣城、建制鎮、工礦區范圍內使用土地建設的光伏發電項目，由省級政府核定起征標準，未達建制鎮規模以及不在建制鎮規劃內的土地上建設的，不征收城鎮土地使用稅；達到城鎮土地使用稅起征標準的，對光伏陣列不占壓土地、不改變地表形態的部分，不計入占用土地面積，免繳城鎮土地使用稅。然而，該征求意見稿至今仍未形成紅頭文件下發。
縱觀光伏行業近幾年的發展，從技術到規模，已經當之無愧的全球領先。但是必須要面對的是，因用地帶來的一系列問題如補貼拖欠一樣，雖然明知道這是一把懸在頭頂的利劍，但卻避不開也拿不掉。
當前窘況的形成，既有投資企業的主觀動機原因，也有客觀政策環境不明確帶來的問題。只是，如今如此大體量的光伏電站，如何解決？還需要多方面考慮行業發展現狀以及我國相關政策的實際情況。“第三次土地調查可能存在一個調為‘合規’用地的機會”，劉明總結道。
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